Розділи

    • 01 вересня 2020

    Правові основи участі ОТГ у розвитку регіонального системи громадського здоров’я

    Уклавши Угоду про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їхніми державами-членами, з іншої (Глава 22. Громадське здоров‘я), Україна взяла зобов‘язання розвивати співробітництво в галузі охорони здоров‘я з метою підвищення рівня його безпеки та захисту здоров‘я людини як передумови сталого розвитку та економічного зростання, у тому числі керуючись підходом «охорона здоров‘я у всіх політиках держави».

    Слід зазначити, що нова система громадського здоров'я будується за принципами децентралізації та субсидіарності.

    Просте поєднання слів «громада» та «здоров’я» надає чітке розуміння того, що здоров’я можна зберегти або зміцнити тільки завдяки узгодженим діям багатьох людей, які повинні працювати разом для досягнення загальної мети. Саме тому одним із ключових гравців у системі громадського здоров’я є органи місцевого самоврядування.

    Координатором та технічним лідером програм та проектів у цій є новостворений Центр громадського здоров’я Міністерства охорони здоров’я. Центр матиме доступ до медичної статистичної інформації, здійснюватиме обробку баз даних, готуватиме науково обґрунтовані рішення та аналітику у сфері громадського здоров’я. Також, він здійснює керування обласними установами у сфері громадського здоров’я.

    Поряд з цим, реалізацію політики у сфері громадського здоров’я на регіональному рівні здійснюватимуть органи місцевого самоврядування. Вони  є відповідальними за санітарне та епідеміологічне благополуччя населення, імплементацію Національної стратегії громадського здоров’я на місцевому рівні, а також за інформування населення.

    Процеси децентралізації владних повноважень і зміна системи фінансування сектору охорони здоров’я відкрили багато можливостей для громад щодо поліпшення якості медичних послуг. Представники органів місцевого самоврядування й управлінський персонал закладів охорони здоров’я відчувають більше відповідальності за роботу в напрямі покращення сфери надання медичних послуг у громаді. З огляду на те, що на рівні громади, окрім сфери охорони здоров’я, є багато інших важливих напрямів (розвиток освіти, покращення інфраструктури тощо), а фінансові можливості є обмеженими, органи місцевого самоврядування й управлінці комунальних закладів охорони здоров’я вимушені ефективно планувати та використовувати власні ресурси, узгоджувати пріоритети та будувати партнерські відносини з усіма зацікавленими особами в громаді в напрямі поліпшення здоров’я населення. Здоров’я людей залежить не тільки від якості та доступності медичних послуг, але й від інших факторів. Здорові люди чи ні, визначається значною мірою обставинами, оточенням та індивідуальним способом життя.

    Значною мірою такі чинники, як місце, де ми живемо, стан навколишнього природного середовища, генетика, рівень доходу й освіти, а також наші стосунки з друзями та родиною мають чималий вплив на здоров’я. До основних факторів належать: соціальне та економічне середовище, фізичне середовище, індивідуальні особливості та поведінка людини. Розуміння цих чинників важливе як для керівників комунальних закладів охорони здоров’я, так і для представників органів місцевого самоврядування, бо тільки через покращення послуг з охорони здоров’я неможливо досягти позитивного впливу на здоров’я населення. Стратегічне планування розвитку сектору охорони здоров’я на рівні громади допомагає визначити пріоритети, спланувати дії, узгодивши їх між усіма зацікавленими сторонами, зробити розрахунки щодо ресурсів, які потрібні на виконання завдань, і головне – спрямувати зусилля на покращення якості життя та зміцнення здоров’я людини

    Механізми розбудови системи громадського здоров’я реалізовані у Концепції розвитку громадського здоров’я, яка схвалена  розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 р. № 1002-р.(далі-Концепція).

    Ця Концепція визначає засади, напрями, завдання, механізми і строки розбудови системи громадського здоров’я з метою формування та реалізації ефективної державної політики для збереження та зміцнення здоров’я населення, збільшення тривалості та покращення якості життя, попередження захворювань, продовження активного, працездатного віку та заохочення до здорового способу життя шляхом об’єднання зусиль усього суспільства.

    Реалізувати цю Концепцію передбачається протягом 2017-2020 років.

    Організаційними принципами формування системи громадського здоров’я є:

    - законність - відповідність Конституції і законам України та міжнародним договорам;

    - міжгалузеве співробітництво та координація - створення механізмів узгодження цілей, пріоритетів, завдань та заходів у сфері громадського здоров’я;

    - визначення пріоритетів - послідовність виконання програм та здійснення заходів відповідно до потреб держави та очікувань суспільства;

    - ефективність - досягнення максимально можливих результатів за рахунок мінімально необхідних витрат;

    - підзвітність - регулярне звітування перед суспільством та територіальними громадами про результати роботи у доступній формі;

    - спадкоємність - збереження та передача цінностей, норм, знань, досвіду для подальшого використання і забезпечення послідовної реалізації державної політики незалежно від політичної ситуації.

    Визначальним є те, що реалізація Концепції розвитку системи громадського здоров’я в Україні передбачає перехід від вертикального управління, коли більшість закладів громадського здоров’я були в підпорядкуванні МОЗ, до децентралізованої моделі системи громадського здоров’я, коли заклади громадського здоров’я передаються в управління органам місцевого самоврядування і при цьому зберігається фінансування з державного бюджету.

    Правовою базою  для цього є чинні норми Конституції Конституцією України та ряду інших нормативно-правових актів прийнятих на реалізацію Концепції.

    Так, Основним законом України передбачено, що управління закладами первинної медичної допомоги (ПМД) здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст безпосередньо або через створені ними органи місцевого самоврядування(ст. 142, 143 Конституції України).  Ці заклади є громадською власністю територіальних громад.

    Стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що територіальна громада в системі місцевого самоврядування є первинним елементом, якій надано право вирішення проблем місцевого значення в межах законів України. Також, даним законом  визначені конкретні повноваження виконавчих органів місцевих рад щодо сфер соціально-економічного і культурного розвитку поселень. Статтею 27 цього ж Закону визначено, що до цих повноважень належать опрацювання цільових програм соціального і культурного розвитку, регулювання суспільних відносин в охороні здоров’я населення. Водночас основна увага приділяється охороні громадського здоров’я територіальних громад, здійсненню заходів з попередження захворювань, зміцненню індивідуального здоров’я людей різних вікових і гендерних груп, а також продовженню їхнього творчого життя.

    З прийняттям Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.02.2015 р. № 1571-VIII розпочався новий етап децентралізації, реформи місцевого самоврядування та адміністративної реформи водночас.

    Це стало основою для створення нової системи охорони громадського здоров’я.

    До бюджетного і податкового законодавства також внесені зміни, спрямовані на забезпечення фінансової самостійності нових об’єднаних територіальних громад (ОТГ) через закріплення відповідних повноважень, доходів і видатків на охорону здоров’я членів громад.  

    Крім того, для формування дієвого правового поля функціонування закладів громадського здоров’я та створення ефективної системи громадського здоров’я МОЗ України прийняло ряд нормативно-правових актів, зокрема:

    - наказ Міністерства охорони здоров’я України від 16.05.2018 р. за № 933 «Про внесення змін до Переліку закладів охорони здоров’я», зареєстрований у Міністерстві юстиції України 11.06.2018 р. за № 691/32143, відповідно до якого Центр громадського здоров’я (обласний, міст Києва та Севастополя) віднесено до закладів охорони здоров’я;

     - наказ Міністерства охорони здоров’я України від 02.11.2018 р. за № 2012 «Про затвердження Примірного статуту та Примірної структури Центру громадського здоров’я (обласного, міст Києва та Севастополя)».

    Відповідно до Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України» від 07.12.2017 р. за № 2233-VІІІ з 1 січня 2020 р. на громадське здоров’я будуть здійснюються такі видатки:

    1. З державного бюджету України – на «державні програми громадського здоров’я та заходи боротьби з епідеміями» (ст. 87);

     2. З бюджетів міст республіканського, Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об’єднаних територіальних громад – на «місцеві програми громадського здоров’я» (ст. 89);

    3. З бюджету Автономної Республіки Крим та обласних бюджетів – на «регіональні програми громадського здоров’я» (ст. 90).

    Саме в цих видатках мають передбачені ресурси на фінансування регіональних планів з профілактики та лікування захворювань, які спричиняють найбільший негативний соціально-демографічний та економічний вплив.

    Відтак, вищенаведені зміни дають підставу розглядати здоров’я як невід’ємну складову розвитку об’єднаної територіальної громади та передбачає, що його збереження (охорону) гарантує громадянське суспільство.

     Отже, громадську охорону здоров’я можна визначати як складову громадського здоров’я населення об’єднаних територіальних громад.

    Наявність повноважень ОТГ щодо формування системи громадського здоров’я громади покладає на органи місцевого самоврядування певні функції до яких, зокрема, належать:

    - визначення пріоритетів щодо формування регіональної політики та стратегічного управління з питань громадського здоров’я;

    - розробка регіональних планів, які містять комплексні заходи та програми з профілактики та лікування захворювань, що спричиняють найбільший негативний соціально-демографічний та економічний вплив в області/об’єднаній територіальній громаді.

    Крім того, на районному та місцевому рівні Концепцією розвитку системи громадського здоров’я передбачено: залучення центрів первинної медичної (медико-санітарної) допомоги, індивідуальних лікарів загальної практики – сімейних лікарів, медичного персоналу, об’єднань громадян і волонтерів до здійснення протиепідемічних і профілактичних заходів щодо інфекційних хвороб, проведення індивідуальної та масової профілактики захворювань, аналізу стану здоров’я населення, розроблення рекомендацій щодо профілактики та зниження впливу негативних факторів виникнення захворювань, розслідування поодиноких випадків інфекційних хвороб, проведення санітарно-просвітницької роботи серед населення з питань профілактики інфекційних хвороб і неінфекційних захворювань, навчання населення з питань здорового способу життя; своєчасне інформування про випадки інфекційних хвороб, отруєнь серед населення; розслідування випадків і спалахів інфекційних хвороб, які не поширюються за межі домогосподарств; виконання програм у сфері громадського здоров’я; участь у ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій у сфері громадського здоров’я, які мають локальне значення.

    Запровадження системи громадського здоров’я на рівні кожної об’єднаної територіальної громади дозволить:

    - сформувати єдину систему державно-громадського управління громадським здоров’ям населення об’єднаних територіальних громад із залученням до цього процесу органів державної влади, місцевого самоврядування, територіальних громадських організацій та громадських об’єднань фахівців інтегративної сімейної медицини;

    -  підвищити якість медичної допомоги населенню кожної громади на основі її доступності, керованості, профілактичної спрямованості, стандартизації та доказовості;

    -  поліпшити ефективність процесів формування, збереження і зміцнення здоров’я здорових людей кожної громади, застосовуючи принципи, методи та інструменти комплексного механізму державного управління, медичної валеології та превентивної медицини;

     - позитивно вплинути на зниження показників захворюваності, інвалідизації та смертності, а також підвищення показників тривалості життя населення громади;

    - удосконалити професійну підготовку сімейних лікарів і медичних сестер за рахунок застосування не лише групових, але й індивідуальних методів безперервного професійного розвитку за індивідуально обраними програмами;

    - забезпечити оптимальну поінформованість і обізнаність населення на базі територіального центру сімейної медицини та громадського здоров’я щодо охорони індивідуального і громадського здоров’я, первинної та вторинної профілактики найпоширеніших захворювань інфекційної та неінфекційної природи, а також медико-соціальної реабілітації в клініці інтегративної сімейної медицини.

    Органи місцевого самоврядування, створюючи регіональні Центри громадського здоров’я, мають зробити вирішальний крок на шляху до запобігання захворюванням, зміцнення здоров’я та збільшення тривалості активних років життя, спираючись на поступові зміни в підходах до планування політики, де громада бере активну участь у процесі змін і несе певну відповідальність за збереження та поліпшення здоров’я населення. Оцінювання стану здоров’я населення в регіоні та визначення сфер, які потребують поліпшення, важливі для інформування органів місцевої влади, щоб вони мали можливість впливати на формування політики й отримувати відповідні результати, а також здійснювати адвокацію щодо мобілізації ресурсів, потрібних для поліпшення здоров’я населення.

    Визначаючи сфери впливу, важливо розуміти, що кожна громада має унікальний історичний і культурний контекст. Це означає, що керівництво громад може перебувати на різних етапах визначення власної пріоритетності до здоров’я та добробуту, відтак самостійно визначати складові та напрями розвитку громадського здоров’я.

     Розуміння цього організаційного контексту впливає на вибір методів та інструментів співпраці різних ланок місцевого самоврядування в громаді. Реформа децентралізації та процес трансформації системи охорони здоров’я посилили можливості місцевих органів влади використовувати свої нові повноваження та ресурси таким чином, щоб здоров’я та добробут людей стали центром усіх рішень, що реалізуються в громадах, а це означає:

    - включення охорони здоров’я до всіх політик у громадах, де кожне офіційне рішення місцевих органів самоврядування приносить найбільшу користь для здоров’я людей;

    - інвестування фінансових ресурсів громади в якісні послуги охорони здоров’я;

    - створення середовища, що сприяє зміцненню здоров’я, наприклад, доступ до зелених насаджень і місць для активного відпочинку, поліпшення якості води та повітря тощо;

    - надання послуг, які відповідатимуть індивідуальним потребам на основі цілісного підходу до поняття «здоров’я»;

    - ефективне та цільове використання всіх ресурсів, які принесуть найкращий результат у реалізації системи громадського здоров’я.